篇一：行政复议制度所面临的困境
依法行政面对的困难与化解对策
郭晓霭
依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。依法行政使
我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序
进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造
一个良好的政治环境。但是，当前依法行政方面还存在一些
问题。因此，必须采取积极有效措施研究和解决这些问题
,保证依法行政落到实处，保证依法治国，建设社会主义法治
国家目标如期实现。
一、依法行政存在的问题
（一）依法行政的体制不顺畅
推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。
目前，我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有
不相适应的地方，主要表现在以下几个方面：
1、法制机构建设薄弱。
一是从机构设置情况看，政府
法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府基本
上未设置专门的机构。二是从人员分配来看，国务院法制机
构人员编制为200人，省级法制机构一般为
40?70人，地
市政府法制机构一般为
10?20人，县级法制机构一般
4人
左右，有的甚至只有
2人，多数还是身兼数职，这种状况势
必影响基层依法
行政工作的开展。三是从职能到位情况来
看，行政复议法、行政处罚法、立法法、国家赔偿法等对政
府法制机构的职能都有明确的规定。有的虽然设立了机构，但是仅有“牌子”不配编制，徒有虚位。政府法制机构作为
行政执法监督的主管部门，要对所有行政执法部门的所有行
政行为实施监督，但实际中，一些市、县（区）级法制机构
只有1?2人，很难对行政执法部门的执法行为实施有效的监督。
2、行政管理和执法水平不高。
一是行政执法主体混乱。
表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法
主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执
法现象严重。二是执法程序“随意性”。有的在实施行政处
罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款
后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适
用简易程序的，却适用了普通程序。三是基层执法人员素质
偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占
10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。从法律
素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。
3、监督制约机制不够完善。
一是监督机制不健全。从
现行法律制度来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机
关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行
政监察监督等，但却没有形2成整体监督效能。同时，这些监
督主要侧重于事后监督，只能是“亡羊补牢”式的监督，停
留在“救火式”的水平上，其“防微杜渐”的作用难以得到
真正发挥，很难从源头上减少违法行政行为产生。二是行政
监督缺乏权威。在实践工作中，有些政府和部门没有足够重
视和很好的落实监督措施，导致监督措施流于形式。对于违
法执法行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而对实施违法行为负有责任
特别是负有失职等主观过错责任的机关及其责任人员却很
少受到相应的惩处。
（二）依法行政意识不强
由于我国长期在封建社会统治下，权治大于法治，人们
受封建特权和小农经济的思想影响较深，加之在计划经济体
制下，权治先于法治，法制教育普及不够深入广泛，导致了
人们还不能完全适应法制时代的要求。
1、领导干部自身思想不重视。
“法律必须被信仰，否则
它将形同虚设”。目前，一些领导干部对依法行政工作
“说
起来重要，做起来次要，忙起来不要”，认为依法行政不管
用，按法定程序办事太麻烦。依法行政还多是喊在嘴上，写
在纸上，钉在墙上，并没有落实到行动上。还有的领导干部
习惯于传统的思维方式和工作方法，轻法律手段重个别处
理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍
胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政
相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻
服务。有的唯上、畏上、唯权、畏权；有的只重视领导的讲
话、批示，忽视法律的规范、引导功能，导致依法行政水平
不高。
2、执法人员法律素养不高。
一些政府工作人员包括部
分领导干部学法、用法的意识不浓，法律知识欠缺，用法律
解决问题和矛盾的能力差。极个别行政执法人员法律意识淡
薄，滥用执法权力，忘记了权力必须在法律法规规定的范围
之内行使的要求，吃拿卡要、滥用职权、以权谋私、人情交
易、金钱交易等等，执法违法时有发生。
3、行政相对人维权意识不强。
随着经济的快速发展与
社会的不断进步，行政相对人日益增长的利益需求也呈多层
次、多元化发展趋势。在依法行政的过程中，由于行政相对
人因为法律素质不高，维权意识淡薄，只要求享受权利，不
自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占有”，无利的事
就不顾大局地“瞎闹”，在征地、拆迁、移民等工作中这样
的事就屡见不鲜，致使依法行政整体推进难度增大。
（三）法制不完备，法律体系有待完善
提高立法立规质量，是维护法制的统一和尊严及推进严
格依法行政的前提。但从目前我国的立法立规情况看，还存
有以下三个方面的问题。
1、立法部门利益色彩浓厚。
我国目前一些行政法规规
章，尤其是地方性法规及部门规章，往往是由一个部门或几
个部门先草拟出来的，这些部门在草拟时，往往考虑本部门
的利益多，考虑全局的利益少，致使相当多的法规规章带有
浓厚的部门色彩，经常出现法规规章“打架”的现象，特别
是规章尤为突出，这样使县、乡各级行政机关无所适从，难
以实现依法行政、依法办事。
2、立法滞后。
当前的立法进程与形势的发展和依法行
政工件4的需要仍有差距。一些领域还存在着法规上的盲区，缺乏必要的法律法规依据。
3、法规粗放。
一些法规的条文有的过于粗放，让执法
人员难以操作，往往让执法人员感到是是而非；有的规定自
由裁量权过大，而掌握相差数倍的罚款裁量权的执法人员，产生非分之想在所难免。有的法律法规出台较早，修订完善
不及时，导致执法部门无所适从，如《治安管理处罚条例》
对后来不断出现的新的违反治安管理行为未作明文规定，公
安机关只有实行“靠近裁处”，即这个行为与条例中某一条
内容相近就依据该条，往往导致案件被撤销或败诉。产生这
些问题的主要原因是，对法律法规的出台论证不够，把关不
严，监督不力，尽管国家已出台了《立法法》，但完全落实
尚待时日。
二、对策与建议
通过对依法行政工作中存在问题的分析，本人认为依
法行政是一个与社会经济发展相适应的互动过程，因此，必
须坚持以科学发展观为指导，以有利于构建和谐社会、促进
经济发展为目标来对待和处理这些问题。目前应着重在以下
几个方面下工夫，在发展中不断提高依法行政的水平和质
量。
（一）加强普法教育，提高依法行政意识。
近年来，我
国普法教育取得了举世瞩目的成绩。但从现实看，普法教育
还远远没有到位，离国家依法行政的目标还有较大的差距，因此，现阶段加强全民普法尤其必要。
一是要加强领导干部
的普法教育。
要通过普法教育，转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响。正确认识和处理权力与法
律的关系，牢固树立法律权威至上、法5律大于权力、权力服
从法律的观念，在经济社会发展、协调处理矛盾时，善于运
用法律手段解决问题。
二是要加强行政机关工作人员法律知
识学习培训。
要将学习情况和依法行政能力作为年终考核和
提拔使用的重要依据，提高政府工作人员的政治和法律素
质，增强他们依法行政的能力，做依法行政的模范，以此来
推进全社会的依法行政。
三是要抓住群众的普法教育不放
松。
利用灵活多样的宣传形式，大力宣传法律知识、依法行
政，让群众知法、学法，增强他们利用法律武器保护自己合
法权益的意识，监督执法人员的行政行为，从而在侧面推进
政府的依法行政。
（二）要理顺行政体制，切实规范行政行为。
在深化行
政管理体制改革过程中，要按照条块结合、适当分权、便于
执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。要加强基层法
制机构设置，做到法制机构设置和人员编制要与工作需要相
适应。要强化法制机构权威，充分发挥他们在法律事务方面
的参谋助手作用。要规范行政执法活动和执法程序，合理行
使行政裁量权，完善行政执法责任制、行政执法评议考核机
制和责任追究制度，保证行政执法机关严格依法行使职权、履行职责。
（三）进一步完善行政立法
。一部有效的法律（法规、文件）需要大家都能执行，而需要大家都能受到约束的法律
（法规、文件）应当是经过全面权衡后认真制定出来的。因
此立法部门，特别是有权（确切地说应该是有资格）制定相
关规范性文件的地方部门，在制定文件时要严肃制定文件的程序，要严格按照自己的职权制定文件，慎6之又慎，提高文
件的水平和质量，防止相关文件之间的冲突和矛盾，防止朝
令夕改，防止行政过程的随意性。要尽可能减少较低格次的的文件数量，能立法的尽可能立法，能在较高层次制定的要
尽可能地在较高层次上制定。所有涉及百姓利益的规范性文
件的制定和发布都必须严格按有关程序处理，并且上报法制
部门。
（四）加强行政执法队伍建设。
提高依法行政水平最关
键的问题是要造就一支高素质的行政管理队伍，政治素质和
业务素质都过硬的队伍，这是我们推进依法行政的基础。各
级政府和各级领导要根据新形势的要求，舍得投入，化大力
气抓好行政执法队伍的建设，通过多种渠道的培训、人员的交流、新鲜力量的吸纳来全面提升执法人员的法律素质和法
律素养
,形成浓厚的依法行政的风气，为依法行政提供强有力
的内部保证条件。完善行政执法的外部监督体系，通过完善
权力机关、内外审计、内外监察、行政复议、行政诉讼等监
督机制，强化对行政执法质量的检查和监督，保证行政机关
的行政执法在严密的监督和控制之下，维护法律的尊严和人
民群众的利益。
（五）健全行政执法监督机制。
一是要赋予监督机构相
对较高的地位和较强的职权，使其在人、财、物方面具有必
要的自主独立性，避免受到不应有的外部影响。改变监督机
关“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督，以及人多
势众却监督无力的现状。二是加大责任追究力度。将行政执
法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对
“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执
法监督的权威。从制度上明确监督者的监督职责以及不履行
监督职责的机构和人员的责任，促使监督者依法自觉行使监
督职责。三是从制度构建、工作落实两个方面入手，注重充
分发挥人民群众、新闻媒体、民主党派、人民团体和各种社
会组织的监督作用，增进监督的公开性，保障公众的知情权、参与权，从而达到促进公正监督、提高监督效能的目标。
（六）构建依法行政考核和责任追究机制。
各级行政机
关“一把手”要对本地、本部门的依法行政负总责，统一领
导、协调本行政区域内依法行政工作，切实担负起依法行政
第一责任人的责任，确保依法行政的各项要求能够落实到行
政行为的各个方面、各个环节。要将是否依照法定职权行使
权力、履行职责作为衡量本机关工作绩效的重要标准，把是
否严格执行依法行政各项制度作为衡量行政机关公务员和
领导干部工作质量的重要尺度，把盲目决策、违法行政作为
向行政首长启动问责程序的重要依据。对不依法正确履行职
责，导致本地区、本部门屡次发生违法行政案件、造成严重
社会影响的，要依法严肃追究行政机关主要负责人的责任。
篇二：行政复议制度所面临的困境
编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：小议行政纠纷法律的困境
本文
纠纷是人类社会普遍存在的现象，纠纷无所不在，行政纠纷就是其中的重要一种，随着城镇化进程的推进，行政纠纷与日剧增，而行政纠纷的解决机制特别是法律解决机制却面临“失灵”危险。为了应对越来越多的行政纠纷，有必要探讨行政纠纷法律解决机制目前的困境及其解决，探索行政纠纷法律解决机制的完善。
一、行政纠纷、行政纠纷法律解决机制及其困境
行政纠纷是社会纠纷的一种，当相对其他纠纷又有其特殊性，其中最突出的就是行政纠纷当事人双方往往是不对称的。理论界对行政纠纷的界定没有原则的区别，即“行政纠纷是指在行政管理活动过程中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。”随着城镇化的快速发展，行政纠纷日益增多，行政纠纷的解决日益重要。行政纠纷的解决机制一般分两大类：一类是法律解决机制，其特点是依靠国家的司法、行政等资源为纠纷双方提供公平公正的解决程序和解决规则，主要包括行政诉讼，行政复议，行政裁决和信访制度。另一类是非法律解决机制，主要特点是依靠当事人之间的私力救济和社会第三方力量解决纠纷，它包括当事人和解，协调，第三方调解等内容。但由于行政纠纷当事一方往往是公权力主体，因此非法律解决机制用得较少，但有越来越受重视的趋势。从上可以看出，行政纠纷的最主要解决手段就是法律解决机制，但是我国文化传统上具有道德倾向，再加上我国现有法律解决机制的不完善，行政纠纷法律解决机制并没有像人们想象的那样发挥有效的作用，并且随着行政
编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：纠纷的日益增多和日益复杂，明显表现出疲态，人们对它的态度也充满了用之不便，弃之可惜的无奈。究其原因，之所以行政纠纷法律解决机制会出现当前的困境，主要表现为内外两方面的原因：从外在环境来讲，由于我国的传统文化有着浓烈的道德倾向和强烈的“厌诉”的传统法律心理，对于普通民众来说，法律、诉讼都是不得已而为之的，假使还有一点点其他的可能，人们就不会选择法律方式，更无论说是纠纷的对方是掌握着压倒性制度资源的政府。从行政纠纷法律解决机制的本身来讲，由于我国制度发展的滞后，法律解决从一开始就存在着先天不足，法律解决机制内部衔接和协调不够，缺乏统筹安排和整体设计,使得这样的纠纷解决机制已经无法满足现实需要，再加之法律解决机制受相关制度的限制，在很多方面都北限制了手脚，在以后的发展方面后天乏力，无法完整的发挥出法律解决机制的应有作用。
二、行政纠纷法律解决机制的缺陷及其完善
由于行政纠纷解决机制先天和后天的劣势，法律解决机制不论是从个别组成的机制还是从整体机制来讲，都存在着一定的不足。一是行政诉讼受程序所累，不能发挥其全部作用。行政纠纷的解决需要效率性，高效快捷的解决是纠纷解决的应有之意。诚如有的学者所言：“行政业务讲求效率,行政争议如由法院管理，因诉讼烦琐缓慢，势必将无法符合效率的要求”。很多时候，正义可能就在繁杂的司法程序中被耗尽，诉讼者最终得到的可能是失败的正义。二是行政复议始终生活在政府的巨大阴影中，其公正性始终存在争议。在我国，行政复议是“指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政
编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：行为进行合法、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度”。依据现行行政复议法的规定，复议机关通常是做出行政行为的行政机关本身或者是该机关的上级机关。由于行政机关之间存在隶属关系，难免存在上下级之间互相包庇的现象，而这正是对行政复议公正性争议的最大来源。三是我国信访制度正面临越来越多的问题。实践证明，信访制度仅仅限于政治制度，缺乏法律的有效规则，这种规范性的缺失也成为信访制度最大的软肋。鉴于此，现有行政纠纷法律解决机制急需完善，以应对不断增加和日益复杂的行政纠纷。首先，应当扩大行政诉讼的受案范围。如前所述，行政诉讼受案范围有限是其有效解决各种纠纷的障碍之一，尤其在行政纠纷广泛出现的社会转型期中，这种阻碍正日显突出。因此，修改现行的行政诉讼法以扩大行政诉讼的受案范围十分必要。其次，应当保证行政复议机关的独立性。行政复议受案范围比行政诉讼相对宽泛，但是其缺乏独立性，因此有必要将现有的行政复议部门从原有的行政机关中分离出来，赋予其独立的法律地位，同时保证“行政复议官”的专业性。在此可以借鉴英国的行政裁判所制度和美国的行政法官制度。再次，要肯定信访制度，但要对其进行法律的规范，使其成为一个纠纷解决的法律化的规范化的有效机制。
篇三：行政复议制度所面临的困境
行政复议制度实效性困境的突破路径
张珏芙蓉
理清行政复议的属性及功能
行政复议首先是一种行政行为，符合具体行政行为的系列特征，行政复议决定属于行政决定的一种，从而属于行政诉讼的受案范围。明确行政复议属性的定位只是制度构建的逻辑原点，要使行政复议制度更吻合中国法治的脉搏，切实发挥制度预设的价值目标，必须将行政复议制度置于整个行政法治的宏观背影中进行考察，方能准确把握问题的实质。
?行政复议法条例?〔1990年〕和?行政复议法?当中都将监督明确为行政复议的核心功能之一。时任国务院法制办公室主任的杨景宇在对?中华人民共和国行政复议法〔草案〕?作说明时也指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度〞，“表达行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化〞，在具体制度设计上主张“除法律另有规定外，行政复议实行一级复议制，不搞两级复议〞，从行政复议的监督功能出发，进一步对应到具体制度设计上的行政复议权集中的改革。可见，监督功能在?行政复议法?立法目的中占据重要的地位。其归位于我国行政监督内部监督体系的层级监督局部，我们要从行政复议层级监督的定位出发，进一步理清行政复议机关及内部的机构设置，其内部结构设置必须与其监督功能相匹配。看重行政复议的行政性，并不是否认行政复议权利救济的功能，因为从某种意义上讲，层级监督也可以是一种救济的方式。将行政复议功能定位在行政系统层级监督上，一方面要充分发挥其应有的监督功能，另一方面要凸显其与一般行政行为及行政监督相比拟表达出来的固有特点。这种固有特点有二：一是行政复议的救济特点;二是行政复议是一种被动的监督。它的被动性表达在，行政复议是基于申请人的申请而启动的，由复议机关对申请人和被申请人的行政争议进行居中裁决，因而要确保复议机关的独立性、中立性、公正性和权威性，那么与其相适应的程序及制度设计那么必不可少。现有行政复议制度实效性困境
行政复议委员会的法律地位不明确。行政职能的实现，必须通过一定的组织来完成，这个组织我们称之为行政主体。行政复议委员会，行使行政复议职权，其行政主体的资格是应该肯定的，对其行政主体资格的肯定，从而明确其法律上的主体地位。行政主体资格的明确，有助于进一步明确行政复议委员会的职权与职责，标准行政复议权的行使与运作，便于问责机制的运作与公民权利的保护。要明确行政复议委员会的主体地位，其要点在于理顺内部层级之间，以及上下级之间的相互关系。否那么，在行政复议委员会身份模糊的背景下，必然导致主体责任感与使命感的缺失，行政复议功能的实现更无从谈起。
审议流程中职权的划分存在问题。在改革前期一种普遍的做法是将市政府工作部门的行政复议权，统一收归市级政府所有，受理权由行政复议办公室所有，调查权属于行政复议委员会及其办公室，行政复议委员会及其办公室形成复议决定意见，报市政府复议委员会主任审定，然后以各个复议机关的名义发出。由于行政复议的二次决定属性，这就导致了最后承当责任的主体是在行政复议决定上用印的機关，造成了行政复议的管辖权、受理权、审查权与决定权相别离的状态，导致相关工作部门对行政复议工作的抵触，不积极配合决定签发的工作。同时行政复议决定权又被一分为二，导致实际作出决定者和对外作出决定者相别离，违背行政权责统一和保障相对人权益的根本原那么，更不符合当下行政体制改革的价值取向。这实
际上涉及到案件审议流程中复议委员会内部职权的配置问题，即行政权在复议机构内部配置混乱，表达为复议委员会与其日常办事机构复议委员会办公室之间的职权分工，不甚明晰。
外部委员的法律身份有待探讨。为了加强行政复议委员会的独立性，在复议体制改革的过程中，借鉴我国台湾地区“掺沙子〞的做法，将有关的社会人士吸纳到行政复议委员会当中，其聘请社会人士担任外部委员，包括人大机关、政协机关、法院、检察院市直有关部门人员以及法学专家律师等。在改革的初期，这种做法对于行政复议委员会公正性的构建起到了一定的作用。但是，行政复议政权的本质是行政权，行政行为的主体只能是行政主体，由上述人员组成的行政复议委员会，模糊了行政复议的行政属性，特别是人大司法机关人员的参与，使权力机关、司法机关与行政机关在行政复议工作中的职能混合，背离了行政法的根本原那么。另外，邀请社会人士参与行政复议委员会的本意是提高行政复议的社会公信力，加强对行政复议工作的监督，但这局部社会委员在委员会中既当规那么制定者，又当规那么实施的监督者，还担任案件的审理工作，既存在身份不适格的问题也使得监督的外部性无法得到实现，这也是目前复议体制改革中日益暴露的重要问题。
案件程序分类不明确。前期的复议体制改革，主要将案件的分类着眼于，重大疑难复杂案件与一般案件的分类，但是对于重大疑难复杂案件的界定却概括模糊，其作为行政复议委员会审议的启动条件，必然影响行政复议委员会职能的发挥，同时也使得参与其中的专家委员会形同虚设。同时，行政复议案件程序上的分类理应考虑到，某些领域的案件数量大、专业性强等突出特点，并在该重点领域设专业的复议委员会。例如可在与实行垂直领导的行政机关有关的领域或案件较多的重点领域，单独设置专业的复议委员会，专门受理相关的行政复议案件。在此之外，进一步类型化行政复议案件，实现行政复议组织的专业性。突破实效性困境的有效路径
明确行政复议委员会的定位。行政复议主体，包括行政复议机关和行政复议机构。根据我国?行政复议法?的规定，行政复议机关是具有独立行政主体资格的行政机关，行政复议机构是行政复议机关内部负责法制工作的机构，是依据我国行政复议法的规定，具体办理行政复议事项的主体。这就确立了我国行政复议机关和复议机构的双层结构，在此根底上进一步推进行政复议机构的实体化，理清和完善行政复议委员会与行政复议委员会办公室之间的职能分工，凸显行政复议机构的独立性、专门性和专业性。
理清审理流程中的职权划分。理清审理过程中的职权划分问题，实质上是在明确行政复议委员会定位之后，进一步处理好其与本级政府以及其内部办事机构之间的关系。在明确了行政复议机关的主体地位之后，我们应该看到行政复议委员会虽然作为新生的组织，但它仍然镶嵌在行政体制之中，它是否具有行政主体的资格，以及它与其他行政组织的关系如何，都应该加以明确的界定。这既是为了理顺行政体系的需要，也是为了保证行政复议机构权威性和独立性的需要。因此要理顺行政复议委员会与本级政府，与其内部办事机构这两方面的关系：
第一，与本级政府的关系：在对我国的社会法治背景及我国现行行政体制进行综合考量之后，我们认为行政复议委员会不应该定位为松散的不具备案件审议功能的议事协调机构，更不只是简单的行政复议咨询机构，而是应将其定位为内设在一级政府内部的行政复议议决机构，其作为一级人民政府的内部工作机构，市本级政府设立的专司行政复议职能的内部工作机构，其与本级政府之间存在行政隶属关系，设置在一级政府之下，在得到同级人民政府的全权授权之后，以同级人民政府的名义独立行使行政复议权，进行行政复议审理作出决议，并对同
级人民政府的行政首长负责，承当相应的行政诉讼应诉责任。
第二，与其内部办事机构的关系：目前，大局部地方行政复议委员会与行政复议委员会办公室的职责分工混乱。我们认为行政复议委员会办公室作为行政复议委员会的日常办事机构，应承当行政复议委员会的全部案件的日常事务性工作，包括立案、组织，行政复议案件的调查、听证、调解、提出按调查意见等工作。
类型化行政复议案件。为了进一步实现行政复议组织的专业性，解决外部委员的为难身份，需完善行政复议案件程序分类。在行政复议专家委员会设置法律组、社会组、技术组，分别为不同类型的行政复议案件提供专业技术意见，案件分类对应相应的专家组展开。考虑到行政管理工作中涉及到一些特殊的专业性较强的行业，因此可以进一步设立行政复议专家委员会。专家组及专家委员会的委员吸纳相应的外部人士参加，按照具体的规那么，分别为相应的行政复议案件提供专业意见和建议，在一定程度上也解决了社会委员的为难身份。这些专家委员会同样要遵循人民政府行政复议委员会的设置规那么，最大限度地实现复议功能。参考文献
【1】李洪雷.英国行政复议制度初论[J]环球法律评论，2021〔01〕：17-30.
【2】方军.论中国行政复议的观念更新和制度重构[J]环球法律评论，2021〔01〕：39-46.
【3】石佑启，王成明.论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构[J]环球法律评论，2021〔01〕：47-54.
比拟研究[D]华南理工大学，2021.
篇四：行政复议制度所面临的困境
行政调解的现实困境和改进路径
作者：杨飞
来源：《中国检察官·司法实务》2020年第06期
摘
要：行政调解在实践中面临着定位不清晰、效果不彰等问题，欠缺制度支撑、程序设计不科学等是主要原因。行政调解不应拘泥于另起炉灶式的制度重构，而应积极嵌入现有纠纷解决机制，同时允许行政权的适度灵活处分，以提高行政调解的实效。检察机关应贯彻精准监督理念，加强对行政调解的监督，在监督办案中让行政争议得到实质性化解。
关键词：行政争议
行政调解
实质性化解
检察监督
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》出台后，行政调解与人民调解、司法调解一并作为构建“大调解”体系的重要组成部分。国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出要“健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。”结合近几年各地健全行政调解的制度及实践，行政机关在推行该制度过程中，普遍存在动力不足、效果不彰的问题。
一、行政调解面临的问题
（一）调解范围界定不清
行政调解的着力点到底是行政机关对民事主体间纠纷的居中调解，还是行政争议的协商化解？从大部分省区出台的文件看，绝大多数是二者兼有。行政机关居中调解民事纠纷，均以相关的法律法规依据为支撑，如各地的“交调”（交通事故调解）、“劳调”（劳动纠纷调解）、消费者权益调解等，此类调解纳入行政调解顺理成章，自不待言。而对于官民纠纷类型的调解，本应作为“制度填补”的重点，各地实施情况反映出困惑颇多。
以行政调解工作走在全国前列的四川省为例，《四川省人民政府办公厅关于进一步推进行政调解工作的意见》（川办发[2010]21号）中，对行政调解范围界定为“以预防和化解行政争议纠纷为主线”。所谓“行政争议”，当然系指争议一方为行政机关，该文却将行政机关居中调解民事纠纷纳入其中，颇为文不对题。再如《江西省人民政府办公厅关于推进行政调解工作的实施意见》（赣府厅发[2012]61号）对行政调解范围表述为“行政争议和依法由行政机关调解的民事纠纷”，但省级部门落实性文件却对行政调解范围的规定与省政府的规定有差别。如江西省《工商行政调解工作规定》（赣工商法字[2013]10号）文，将行政调解的范围细化为“五大调解”，即：行政执法争议调解、合同争议调解、行政许可争议调解、消费争议调解、行政复议调解，前四种调解貌似包含行政争议，但又明确规定只针对民事纠纷，仅第五种依附于复议的调解才针对行政争议。
《四川省人民政府行政调解联席会议办公室关于2013年全省行政调解工作的意见》（川府法[2013]12号）文件中也不得不承认“行政调解的范围和方式尚未完全明确”。该文指出，对于行政不合理，行政不作为，行政行为存在瑕疵的案件，法律、法规不完善或相互之间存在不一致的案件，历史遗留导致证据无法查明的案件，法律关系复杂或影响重大的案件，可以“探索纳入”行政调解的范围;对于因抽象行政行为、内部行政行为引起的行政争议，因行政许可、征收、确认或禁止性、标准性规定而产生的行政争议等，可以“暂不纳入”行政调解的范围。经过“探索纳入”和“暂不纳入”两道筛子过滤，侥幸进入调解程序的行政争议已寥寥无几。又如《云南省行政调解规定（试行）》《苏州市行政调解办法》则均规定，行政调解只针对相关民事争议。
可见，许多地方政府推动行政调解的初衷是意图将行政争议调解作为工作的重点，“兼济”民事纠纷居中调解，但实践显示其调解范围仍是以调解民事争议为“大头”，行政争议调解反退缩到“兼顾”的尴尬地位。从基层调解实践来看，情况也大抵如此。
（二）制度支撑软弱无力
行政调解之所以在行政争议领域举步维艰，主要根源是地方性法律依据立意高远而法律效力层次偏低，无法提供足够的制度支撑。如调解协议（含和解协议）的达成和执行，实践中情况不佳。如《浙江省人民政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》（浙政办发[2013]52號）文规定，“行政调解达成协议的，行政调解机关应当制作行政调解书，由当事人、调解主持人签名并加盖行政调解机关印章，自当事人签字之日起生效”。《浙江省行政调解办法》（2017年3月1日起施行）则只规定对民事调解协议的司法确认。而《关于深入贯彻落实浙江省行政调解办法的实施意见》（杭政办函〔2017〕110号）中表示，要“努力争取人民法院支持，建立行政调解书（民事纠纷）由人民法院或仲裁机构确认效力机制，探索行政调解书（行政争议）申请司法确认制度”。
《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》（沪高法[2007]93号）第18条规定：“当事人达成和解协议，但尚未履行完毕，或履行约定期限尚未届满，原告或上诉人申请撤诉的，人民法院应关注行政和解协议的履行，不得为求结案而急于送达准予撤诉裁定，应防止因毁约或失信而导致循环诉讼”。该规定足以反映审判机关的立场：即便在法官主持下达成的行政和解协议，也必须眼见双方履行完毕，才算案结事了，遑论行政机关主持之下的调解协议的效力。而《浙江省行政调解办法》第23条对调解协议的效力进行了创新，“行政调解书自各方当事人签收之日起生效，当事人应当按照约定履行。行政机关不履行行政调解书的，行政调解机关应当责令履行”，这一做法值得肯定。
其次，对行政调解案件，调解期间是否计入复议申请期限以及是否影响后续诉讼时效也缺乏明确规定。有的地区规定在复议调解程序中，复议机关可以依职权适用关于“其他正当理由”的规定给予宽缓（如新政办发[2012]121号文中规定“适用行政调解优先原则解决矛盾纠纷，但未达成调解协议，造成申请行政复议时效延误的，经主持行政调解的机关出具书面说明，行政
复议机关应当适用行政复议法关于‘其他正当理由’的规定”）。针对行政诉讼程序，个别地方比较宽容，如川高法[2009]543号第17条，“诉前行政调解引起民事诉讼时效的中断。行政调解的期间应当从行政诉讼起诉期限内予以扣除”，大多数地方立法性文件对此语焉不详。
（三）程序设计固步自封
可能出于强化制度支撑的考虑，各地在设计行政调解程序时大多另起炉灶，意图为行政调解开疆拓土。这种一厢情愿在实践中反而限制了制度的发挥空间，表现有二：
一是启动程序繁复。浙江省为例，浙政办发[2013]52号中规定，“凡符合调解条件的，行政调解机关应当在收到申请之日起5个工作日内发出受理通知，明确调解时间、地点和调解主持人;不符合调解条件的，应当告知申请人，并说明理由”，即应调尽调、能调即调。而2016年《浙江省行政调解办法》第9条则规定，“行政调解机关收到行政调解申请后，应当予以登记。属于本机关行政调解范围且另一方当事人同意调解的，应当在5个工作日内通知各方当事人……不属于本机关行政调解范围或者另一方当事人不同意调解的，应当在收到申请之日起5个工作日内告知申请人，并说明理由”，制度设计者颇有些小心翼翼，采取了类似仲裁受理模式，行政调解的适用再一次被限制。其实对于行政相对人申请调解的，行政争议已然形成，调解机关（一般都是涉争议行政机关的上级机关）应该尽可能地甚至可依职权组织调解，在行政环节就化解争议。如果争议行政机关一方不同意即放弃调解，等于将期待行政调解的当事人主动推入复议、诉讼，甚至信访渠道，背离行政调解制度实质化解矛盾的初衷。
二是过于强调体制内调解。许多地区把行政调解与人民调解、行政复议、行政诉讼、信访中的调解做严格区分，认为只有有权行政机关主持下的调解才有资格纳入行政调解。从理论上讲，复议、诉讼、信访可解决全部行政争议，单独的行政调解制度本已经生存余地狭小，要说有，恐怕只有相對人对抽象行政行为不服的情形，但实际上根本不具备调解的操作性。目前各地出台的调解制度与信访制度相比较，二者价值目标基本趋同，对相对人而言区别不大。退一步讲，如行政调解依附于现有强势的纠纷解决框架仍得不到发展，按照“以独立换自主”的制度设计路径恐怕也将发育不全，这种看似专业化分工实际是对化解行政争议构成毫无必要的束缚。
二、行政调解突破口的选择
机制创新应该体现出制度上有突破、实践中有成效，从各地出台的行政调解制度看并没有实现。应对这一制度困境，应力争将行政调节嵌入现有多元纠纷解决机制内（如行政诉讼、复议、信访），不同纠纷解决途径互为倚重，凡有助于实质性化解争议的方式方法都争取运用行政调解，以此为突破，打开行政调解源头活水。
（一）
充分激活复议调解
行政复议法实施条例创设了调解和解程序，但调解日渐式微，大部分当事人都会撤回申请，乃因“隐性和解”的广泛存在，“与其让和解行为陈仓暗度，不如明修栈道”。[1]现有的地方规范性文件大都可适用于复议调解，但应突出依职权调解，并大力简化程序。激活复议调解程序就不能拘泥于行政权力不可处分原则，2016年，最高人民法院审理林建国诉山东省济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理一案，最终通过行政调解书方式结案，以行政调解的方式改变了二审驳回相对人上诉的裁定。[2]如何软化行政裁量权的学说多有，此不赘述。但可将愿意接受并积极履行调解后新行政行为作为一种法定情形，在相关行政裁量权细化标准中予以明确。如在处罚、强制等制裁型行政行为中，给予减轻处罚、变更措施，在给付型行政行为中给予一定优惠等。一旦裁量的标准与幅度明确，权力滥用的弊端就会减少，也让外部监督有了依据。
（二）
积极参与诉讼调解
《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》
（法发[2010]16号）中对此有相应规定，如积极引导诉前前置调解，并可以暂缓立案。在该意见“做好行政案件协调工作”一节中规定了“对一些重大疑难、影响较大的案件，要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合，邀请有关部门共同参与协调”，积极促成上级行政机关积极接受审判机关的“委托协调”等。行政调解参与到诉讼中有足够的发挥空间，借力推动调解制度化不失为一个方向，能在业务做大同时做强。2020年《最高人民法院关于进一步完善委派调解机制的指导意见》中延续了司法支持行政调解的思路，对充分发挥行政委派调解职能仍在大力推动。
（三）主动融入大调解
《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中明确提出要“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。司法机关、信访部门对行政调解历来持积极鼓励态度，应力争在其中切实发挥行政调解的息诉罢访功能。2019年12月，浙江省行政争议调解中心揭牌运行，各级中心以法院为主导，涉诉行政机关为调解主要参与者，共同推进行政争议调解工作。这类中心（包括各地大调解中心、信访超市）的建立，一定程度上是对过去强调“诉访分离”但效果欠佳所进行的反思与改进。借鉴检察机关近年提出的“案—件比”思路，只要这些“中心”能把行政争议的“案—件比”降下来，调解就有效果，参与调解的部门都是受益者。
三、检察机关如何发挥职能作用
关于行政调解的争议目前仍较大，有学者在解读《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2017）》时对行政调解的困境表达了忧虑，指出制度还
“在保险柜里”。[3]行政调解的发展还需再加强，在实践中进一步凝聚共识。目前，检察机关正在开展行政争议实质性化解工作，有必要在此过程中，加强对行政调解的总结与反思，进一步发挥检察监督的职能作用。
一是将检察监督嵌入现有行政调解机制。虽然还欠缺国家层面的立法，但各地确有必要探索行政检察可介入范围。如合作共建各类大调解中心、信访超市等，合理厘定参与范围，将检察监督纳入行政调解机制中。在浙江多地已经开展此类探索，检察机关进驻大调解中心，应邀或主动参加涉法涉诉行政调解。2018年，浙江省检察院和省法院就实质性化解行政争议出台纪要，参照检察公益诉讼管辖范围，对行政诉讼中涉及五大类行政调解事项的，检察机关可派员参与调解，将检察监督前拓至诉讼中。2018年10月，《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》出台，检察机关全程参加生态环境损害修复和赔偿磋商，促成赔偿协议，磋商未成的依法支持赔偿权利人向法院提起民事诉讼，这种磋商也是行政调解的一种方式。
（三）程序设计固步自封
可能出于强化制度支撑的考虑，各地在设计行政调解程序时大多另起炉灶，意图为行政调解开疆拓土。这种一厢情愿在实践中反而限制了制度的发挥空间，表现有二：
一是启动程序繁复。浙江省为例，浙政办发[2013]52号中规定，“凡符合调解条件的，行政调解机关应当在收到申请之日起5个工作日内发出受理通知，明确调解时间、地点和调解主持人;不符合调解条件的，应当告知申请人，并说明理由”，即应调尽调、能调即调。而2016年《浙江省行政调解办法》第9条则规定，“行政调解机关收到行政调解申请后，应当予以登记。属于本机关行政调解范围且另一方当事人同意调解的，应当在5个工作日内通知各方当事人……不属于本机关行政调解范围或者另一方当事人不同意调解的，应当在收到申请之日起5个工作日内告知申请人，并说明理由”，制度设计者颇有些小心翼翼，采取了类似仲裁受理模式，行政调解的适用再一次被限制。其实对于行政相对人申请调解的，行政争议已然形成，调解机关（一般都是涉争议行政机关的上级机关）应该尽可能地甚至可依职权组织调解，在行政环节就化解争议。如果争议行政机关一方不同意即放弃调解，等于将期待行政调解的当事人主动推入复议、诉讼，甚至信访渠道，背离行政调解制度实质化解矛盾的初衷。
二是过于强调体制内调解。许多地区把行政调解与人民调解、行政复议、行政诉讼、信访中的调解做严格区分，认为只有有权行政机关主持下的调解才有资格纳入行政调解。从理论上讲，复议、诉讼、信访可解决全部行政争议，单独的行政调解制度本已经生存余地狭小，要说有，恐怕只有相对人对抽象行政行为不服的情形，但实际上根本不具备调解的操作性。目前各地出台的调解制度与信访制度相比较，二者价值目标基本趋同，对相对人而言区别不大。退一步讲，如行政调解依附于现有强势的纠纷解决框架仍得不到发展，按照“以独立换自主”的制度设计路径恐怕也将发育不全，这种看似专业化分工实际是对化解行政争议构成毫无必要的束缚。
二、行政调解突破口的选择
机制创新应该体现出制度上有突破、实践中有成效，从各地出台的行政调解制度看并没有实现。应对这一制度困境，应力争将行政调节嵌入现有多元纠纷解决机制内（如行政诉讼、复
议、信访），不同纠纷解决途径互为倚重，凡有助于实质性化解争议的方式方法都争取运用行政调解，以此为突破，打开行政调解源头活水。
（一）
充分激活复议调解
行政复议法实施条例创设了调解和解程序，但调解日渐式微，大部分当事人都会撤回申请，乃因“隐性和解”的广泛存在，“与其让和解行为陈仓暗度，不如明修栈道”。[1]现有的地方规范性文件大都可适用于复议调解，但应突出依职权调解，并大力简化程序。激活复议调解程序就不能拘泥于行政权力不可处分原则，2016年，最高人民法院审理林建国诉山东省济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理一案，最终通过行政调解书方式结案，以行政调解的方式改变了二审驳回相对人上诉的裁定。[2]如何软化行政裁量权的学说多有，此不赘述。但可将愿意接受并积极履行调解后新行政行为作为一种法定情形，在相关行政裁量权细化标准中予以明确。如在处罚、强制等制裁型行政行为中，给予减轻处罚、变更措施，在给付型行政行为中给予一定优惠等。一旦裁量的标准与幅度明确，权力滥用的弊端就会减少，也让外部监督有了依据。
（二）
积极参与诉讼调解
《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》
（法发[2010]16号）中对此有相应规定，如积极引导诉前前置调解，并可以暂缓立案。在该意见“做好行政案件协调工作”一节中规定了“对一些重大疑难、影响较大的案件，要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合，邀请有关部门共同参与协调”，积极促成上级行政机关积极接受审判机关的“委托协调”等。行政调解参与到诉讼中有足够的发挥空间，借力推动调解制度化不失为一个方向，能在业务做大同时做强。2020年《最高人民法院关于进一步完善委派调解机制的指导意见》中延续了司法支持行政调解的思路，对充分发挥行政委派调解职能仍在大力推动。
（三）主动融入大调解
《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中明确提出要“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。司法机关、信访部门对行政调解历来持积极鼓励态度，應力争在其中切实发挥行政调解的息诉罢访功能。2019年12月，浙江省行政争议调解中心揭牌运行，各级中心以法院为主导，涉诉行政机关为调解主要参与者，共同推进行政争议调解工作。这类中心（包括各地大调解中心、信访超市）的建立，一定程度上是对过去强调“诉访分离”但效果欠佳所进行的反思与改进。借鉴检察机关近年提出的“案—件比”思路，只要这些“中心”能把行政争议的“案—件比”降下来，调解就有效果，参与调解的部门都是受益者。
三、检察机关如何发挥职能作用
关于行政调解的争议目前仍较大，有学者在解读《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2017）》时对行政调解的困境表达了忧虑，指出制度还
“在保险柜里”。[3]行政调解的发展还需再加强，在实践中进一步凝聚共识。目前，检察机关正在开展行政争议实质性化解工作，有必要在此过程中，加强对行政调解的总结与反思，进一步发挥检察监督的职能作用。
一是将检察监督嵌入现有行政调解机制。虽然还欠缺国家层面的立法，但各地确有必要探索行政检察可介入范围。如合作共建各类大调解中心、信访超市等，合理厘定参与范围，将检察监督纳入行政调解机制中。在浙江多地已经开展此类探索，检察机关进驻大调解中心，应邀或主动参加涉法涉诉行政调解。2018年，浙江省检察院和省法院就实质性化解行政争议出台纪要，参照检察公益诉讼管辖范围，对行政诉讼中涉及五大类行政调解事项的，检察机关可派员参与调解，将检察监督前拓至诉讼中。2018年10月，《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》出台，检察机关全程参加生态环境损害修复和赔偿磋商，促成赔偿协议，磋商未成的依法支持赔偿权利人向法院提起民事诉讼，这种磋商也是行政调解的一种方式。
篇五：行政复议制度所面临的困境
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浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择
我国的行政复议制度，随着《行政复议法》颁布实施，已?-日益成为人民群众维护自己合法权益的重要法律手段，也日益显示出其对促进依法行政，实现社会公平正义，构建和谐社会起着巨大的推动作用。然而十多年来，行政复议制度功效的发挥未能达到制度设计的目的。根据资料显示①，有70％未?-过行政复议的行政争议案件直接进入行政诉讼，与该制度设计应有70％行政争议案件进入行政复议的目标正好颠倒，应然与实然如此之大的差距，引起了学界的热切关注，引起了国家最高领导层的高度重视②。我国的学者、实际工作者从各个方面和不同层面提出许多见解和完善办法。笔者认为：我国现行行政复议制度陷入了“行政化困境”，完善行政复议制度应从体制模式上加以研究解决。
一、现行行政复议制度实施状况
我国行政复议法于1999年4月29日颁布，同年10月1日施行，国务院、省、市政府对贯彻实施该法均专门颁发文件，这是一般法律的贯彻实施所不能期及的。然而，行政复议制度的运行状况并未达到预期的效果。我们从行政复议案件受理、处理状况考察行政复议制度的功能与作用的发挥情-1-
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况。可从三个阶段进行考察：第一阶段，行政复议条例颁布实施以前的期间。在这一阶段，虽然我国从建国初的1950年就开始建立行政复议制度，到党的十一届三中全会前，当时仅局限于财政、海关等有限部门有该项制度，更由于当时是纯行政手段管理的年代，几乎没有行政复议案件；党的十一届三中全会以后到1990年底，我国虽已有100多部法律规定了行政复议，由于缺乏行政复议案件办理程序，这些规定几乎未能发挥作用。在这期间，案件也不多，即使有些行政争议案件，亦被作为信访案件处理。此时各级行政机关并无专门办理行政复议案件的机构和人才。第二阶段，国务院行政复议条例颁布实施后到行政复议法颁布实施时的期间。在这一阶段，由于行政复议条例具体规定了行政复议案件受理、处理的机构、人员、范围、申请人、被申请人、第三人的资格条件、审查标准，案件受理、审理、裁决的期限、要求等程序，以及违反条例规定的法律责任等。行政复议制度的功能与作用开始得到发挥。行政复议案件逐步增多，无锡市从90年代初的每年50件左右上升到90年代中期每年100件左右，到90年代末，逐步稳定并略呈下降趋势。90年代初，向市政府申请行政复议的案件全年只有5件左右；90年代中期每年15件左右；90年代末每年50件左右。第三阶段，国家行政复议法颁布实施至今的期间。行政复议法的颁布实施，行政复议案件受案范围扩大到一切具体行政行为，-2-
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行政复议案件的受理、处理标准、程序都比行政复议条例的规定更科学，更有利于行政复议制度功能与作用的发挥。行政复议案件的数量，从全国范围来说，比行政复议法实施前增加近一倍，由不到4万件突破8万件大关。XX年，无锡市整个行政辖区内收到行政复议案件235件，比行政复议条例实施期间最高年受理案件100件高近1.5倍左右，其中市政府直接受理办理的行政复议案件近100件。无锡市自XX年以来，历年的行政复议案件受理、审理和结案情况如下：XX年：收到235件，受理212件，不予受理23件，维持98件，撤回76件，撤销11件，变更3件，责令履行1件；XX年收到240件，受理215件，不予受理20件，作其他处理5件，维持95件，撤回94件，撤销9件，变更5件；XX年收到245件，受理218件，不予受理22件，作其他处理5件，维持129件，撤回73件，撤销9件；XX年收到251件，受理213件，不予受理26件，作其他处理12件，维持119件，撤回70件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；XX年收到260件，受理219件，不予受理24件，作其他处理17件，维持135件，撤回61件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；XX年收到251件，受理227件，不予受理12件，作其他处理12件，维持126件，撤回93件，撤销4件；XX年收到375件；XX年收到366件。上述统计数据说明：在行政复议法颁布实施之后，行政复议案件数量有一个突破性进-3-
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展之后，每年的案件数量总体呈上升趋势，XX年达到最高为375件。然而，行政争议案件的数量恰远远超出该数量。以XX年无锡市的情况，XX年无锡市全市信访案件有关行政争议案件数量约为XX0件左右，全市行政复议案件数量却只有260件，不到1%。全国的情况也基本如此，据有关资料统计，全国XX年的行政争议案件至少为1400万件，而行政复议案件只有8万件，占整个案件数量的0.5%。这一统计数据与行政机关每年作出的具体行政行为数量相比，更是微乎其微。XX年，无锡市各级行政机关、法律法规授权组织作出的包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政裁决等具体行政行为数量至少40万件左右。260在40万中的比例微乎其微，可见人们对采用行政复议手段维护自己合法权益的，几乎可以忽略不计。人们仍青睐于信访手段维护自己的合法权益，信访案件的数量远远大于行政诉讼和行政复议案件的数量。据统计，XX年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件次，比上年增长13.4％；③XX年全国法院审理行政诉讼案件数量为95192件；XX年全国行政复议案件数量为81833件。④信访案件比行政诉讼案件、行政复议案件相差均为170倍之多，非规范化行政争议解决方式——信访手段急剧膨胀，规范化行政争议解决方式——行政复议手段几乎不起作用。“大信访、小复议”的状况仍未得到改变。
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现行政复议制度与信访制度相比，比信访制度优越得多。行政复议具有信访可以节省成本的优点，同时比信访具有更严格的程序性，更便捷简便性，只要申请，即可得到正式的行政复议决定。信访的最大弊端是非正式程序性。新修订的《信访条例》虽在程序上作了完善，但仍缺乏具体的运作规则，信访结果和期限都具有不确定性。人们似乎没有看到行政复议的优越和信访的缺陷，仍一如既往，思维不改，层层上访。是人们不知道行政复议制度的这许多优越性，还是国人天生喜欢上访式的解决方式，笔者认为介而有之，但只是极少数。喜欢好的东西，是人类的天性。人类最大特点就是趋利性。行政复议制度是近代民主政治发展的产物。它的出现和发展，体现了对公民基本权利保护和加强，有利于实现社会公平。对我国来说，行政复议制度是泊来品，不是我国本土资源，引进后，总有些水土不服。但，作为人类文明进步的共同成果，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，具有积极的作用，对他们解决行政争议确实是一个“好的东西”，人们必然会奔走相告，爱不释手。然而，令人不愿看到的客观现实却是绝大多数人们没有采用这一手段。现行行政复议制度的功能和作用未能发挥，立法者的价值追求未能实现。现行行政复议制度处于失灵状态。本文称之为行政复议制度陷入困境。
二、现行行政复议制度陷入困境的?-因分析
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行政复议制度不是我国的本土资源，对该制度的研究，必然首先考察西方行政复议制度，把握行政复议制度的本质和内在规律，才能找出我国现行行政复议制度陷入困境的?-因，提出解决问题的办法。
西方行政复议制度
行政复议制度是近代民主政治的产物。在资本主义早期，由于奉行“管得最少得政府是最好得政府”得?-则，政府很少干预?-济，充当“守夜人”得角色，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但，进入资本主义垄断时期，尤其是上世纪30年代以后，?-恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国?-济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由?-来的不干预转向广泛地干预社会?-济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权力不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议作为行政裁决的制度，由于其比法院更为廉价、方便、迅速，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下-6-
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应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。虽然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但，在行政复议本质特征上，是基本一致的。
1、英国的行政复议制度。
英国行政复议制度为行政裁判制度。十九世纪后，随着英国自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡，行政争议数量日益增多，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生，并在法律中规定建立行政裁判所，解决行政上的争端。
英国的行政裁判机构，是依法独立设立行政裁判所，不作为行政机关的附属机构。行政裁判所主席和成员通常由枢密院任命的精通法律和具有行政?-验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。其特点是:裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性;各行政裁判所的程序规则可以不尽一致，但必须?-过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉；行政裁判所不需要象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规则，也不接受普通法院必须遵守先例的?-则机制，比普通法院有更大的灵活性，方便、迅速，费用低；对行政裁判所的裁决不服，当事人可-7-
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以向法院提起上诉。
2、美国行政复议制度。
美国的行政复议制度亦为行政裁判制度。美国的行政裁判机构，是依法独立设立的行政听证局，在州政府部门内，行政法官由该局任命和管理。行政法官必须具有律师的资格和?-验，属于州行政听证局的官员。行政法官不只为一个机关服务，而是根据听证局的指派，可以在不同的机关服务。行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和?-过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政机关首长不得任意变更。审理案件依照专门的法定程序，行政法官独立处理案件，不受行政机关首长的干挠。
3、法国行政复议制度。
法国行政复议制度也为行政裁判制度。法国最初的行政法院制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统，独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展成为类似于英美的司法审查制度。
西方行政复议制度模式的历史演变
西方国家行政复议制度模式的建立，是一个根据现代社-8-
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会发展的客观要求，在实践中逐步认识和发展的过程。西方各国行政复议制度，因各国民族文化、习惯、法律渊源以及政治、?-济发展水平不同，建立、发展的过程各异，所使用的名称也各不相同。但，在行政复议模式上采用行政化模式时，均遇到了一个相同的问题，该制度的功能和作用难以发挥，有走不下去的感觉，人们甚至怀疑行政复议制度有无存在的价值。英国、美国和法国均?-历了一个从非独立的完全从属或隶属于行政机关的行政复议模式——本文称之为“行政复议行政化”模式，逐步变革为相对独立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政复议制度才得到健康稳定地发展，从而发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用，有效地解决了因“行政国”的出现，行政急剧膨胀，行政争议日益增多，公民的基本权利得到及时救济的问题。
德国行政复议制度模式一直采用的是非独立的完全从属于或隶属于行政机关的模式，即
“行政复议行政化模式”。德国为大陆法系国家，审判的方式不受英美法系所遵守的先例?-则限制，行政复议制度模式亦采用与英美不同的模式。可能与德国本土民族文化、传统、习惯相联系。但几十年的行政复议实践证明，这种模式没有能够使行政复议制度的功能与作用得到应有的发挥。德国行政复议制度发展至今，可以说，正在走进死胡同。其表现在公民对该行政复议制度已缺乏信任感，就连该国法学界对该制度是否需要再存在已产-9-
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生质疑。许多州已?-或正在以立法的方式取消行政复议制度。德国行政复议制度发展受阻，不是说德国不适合行政复议制度，恰恰说明德国现行行政复议制度发生异化，未能反映行政复议制度的本质，不能够有效保障解决行政争议所必须具备的公正性的实现。
法国的行政复议制度模式，从最初非独立的行政法院，逐渐增强其独立地位，演变为实际上的纯司法审查的制度模式。这也不能适应解决行政争议案件的实际需要。因此，法国又建立了新的行政复议制度——善意救济和层级救济制度模式。
行政复议本质——行政裁判
行政复议，在各国的名称可能不一样，但其本质应该是相同的。英、美、法、德等国家的行政复议制度均为行政裁判制度，凡符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就能得到充分发挥，如英、美、法国家；凡不符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就难以得到充分发挥，如德国。在我国，根据我国行政复议法的定义，从名词层面考察：是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法利益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法-10-
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律制度。⑤从动词层面考察，是指行政复议机关在相对人申请下，对引起争议的行政决定，依法进行审查，重新做出行政决定的活动。根据这一定义，行政复议本质就是“行政裁判”。因此，我国的行政复议制度模式必须符合行政裁判的特征，才能在解决行政争议案件中充分发挥作用，从而使“大信访、小复议”转变为“小信访、大复议”。
我国行政复议制度异化——行政化
行政复议制度异化，是指行政复议制度的设计，偏离了行政复议的本质特征，形成另一个并不属于本概念的事物。我国行政复议制度行政化倾向，就是行政复议本质的异化。根据前述的结论，行政复议制度的本质特征是：1、行政复议机构是依法设立的独立机构；2、行政复议人员必须具备专门的职业技能——法律知识与能力；3、具有严格的法定程序控制；4、以该机构名义独立行使行政复议职权；5、行政复议机构地位中立。我国现行行政复议制度模式的特征是：1、层级监督。上级行政机关对下级行政机关与行政相对人之间行政争议案件的审查处理，行政复议机关既是裁判员又是运动员；2、行政复议机构是行政机关的附属机构，无独立性。县级以上各级政府法制机构为行政复议机构，对具体行政争议案件进行审查，但无独立裁决权，必须服从行政机关首长的意志；3、行政复议人员无专门职业技能——-11-
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法律的知识与能力的要求。因为，职业技能——法律的知识与能力并不是公务员的必备要求，更不是行政机关首长——“官”的必备要求。当前，我国各级政府行政复议人员，具备法律知识与能力的人所占比例不到30%，取得律师资格或通过国家司法考试的人不到10%，行政机关首长具备专门法律知识与能力的人所占比例就更低。以无锡市为例，全市各级机关行政复议人员共约500人，具有专门法律知识与能力的不到100人，取得律师资格和通过国家司法考试的不到50人。行政机关首长具有专门法律知识与能力的不到5％；4、行政复议机关地位不中立。上级行政机关面对下级行政机关与行政相对人，具有天然的不中立的因素。
由此可见，我国现行行政复议制度模式特征与行政复议本质特征相差较大，其表征的事物已不属于行政复议这一概念，是异化了的行政复议，本文称之为行政复议行政化模式。
行政复议制度行政化模式是一个脱离社会现实的理想化模式
行政复议制度行政化模式在理想化的状态下，具有其他模式无法比拟的几大优点：一是充分显示出行政复议审查与司法审查的区别。行政复议审查是行政机关行政权的行使，复议机关虽然是?-处分机关的上级机关，但在行政系统内部，这是一个上下级隶属关系，下级机关必须服从上级机关。-12-
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上级机关本身就具有对下级机关的情况了解、检查、督促和纠正权力，有利于维护相对人的合法权益。行政相对人申请行政复议又恰好是启动了上级机关对下级机关的监督程序，便于上级机关及时把握下级机关实施法律、法规、规定和相关政策情况，又可及时维护相对人合法权益，天衣无缝，一举多得。这样的审查与法院的司法审查界线十分明确。二是程序简洁，效率十分突出。法院司法审查程序严谨，繁琐冗长，一般的人是打的起官司，却耗不起。行政复议行政化模式，上级机关对本专业法律、法规、规章以及相关政策比下级机关掌握得更全面、更准确。所谓“外行看热闹、内行看门道”就是此理。三是无需增加新的机构和人员，减少行政成本开支。行政复议行政化模式，上级机关各业务处室承担这一职责，?-本就应该具有对下级机关得监督职责，从这一意义上来说，等于未增加职责，因此，没有必要另设机构，以免增加大量的与行政复议业务无关的行政人员。同时，在不改变现有机构格局的情况下，可以迅速实施行政复议制度。四是行政复议可以不收费，减少行政相对人的维权成本。行政复议行政化模式，行政复议程序启动的是上级机关对下级机关的审查程序，是行政机关自身固有的法定职责，从此种意义上讲，未增加新的行政成本，因而可以不收费。一方面是减少行政相对人的维权成本，另一方面也是鼓励相对人积极维权，以便上级机关对下级机关更加全面的监督。由于-13-
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此等种种的优点与好处，世界各国无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在开始建立行政复议制度时，基本上都是按照行政化模式建立的。仍至今天，大陆法系国家如德国仍在采用这种模式，尽管走不下去。中国也基本吸收了德国的模式。效果比德国还要差，似乎一开始就走不下去。在人类生存的这一客观现实的社会中，任何一部法律，任何一个制度都是要靠人去实施的。人有生活习惯、文化程度、个人喜好、七情六欲等差别，使得一部理想的法律制度的贯彻实施就变得复杂化。中国是一个具有几千年文明史的国家，是一个礼仪之邦，礼尚往来，人情事故更甚。这是无法避免的客观存在，依靠人的信念、信仰和对人的教化、社会道德，可以使人们自我制约一些行为，但没有办法完全制约。任何行为，只有靠制度制约。我们的社会学家、法学家在设计一部法律，设计一个制度时必须注意到这个问题。行政复议制度行政化模式一放到社会的实践中就发生了如下的问题，而且可以说是致命的问题：一是地位不中立，导致缺乏公证性。上下级机关之间在工作上存在着天然的联系，上下级工作人员之间的感情相当密切，下级机关的有些决定甚至都是请示过上级机关，?-上级机关同意的。上级机关又如何定夺？这时人们的情感——这个很微小的人们看不见的东西往往在起着决定性的作用，尤其是在相关制度制约不到的环境下，这是第一；第二，有些情况下，行政复议机关就是?-处分机关。?--14-
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机关要能够纠正自己的决定，是十分难得的，因为人的天性就有一种自我维护的意思，自我纠正的情形甚难；第三，行政复议机关不相对独立，即使有个别行政复议工作人员仗义直言，依法行事，但必须屈服于行政机关的首长，晋升、任免、岗位等等，则全掌握在行政首长手中。而且最后决定，必须?-行政首长同意签字才能作出决定；第四，中国行政复议制度还多了一项规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。?-复议的案件，复议机关决定维持具体行政行为的，作出?-具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变?-具体行政行为的，复议机关是被告。”这条规定的本意是界定?-处分机关和复议机关何种情况下作被告。但因立法者行政化的指导思想，未将行政复议机关作为行政裁判机构看待，在复议机关作出变更或撤销决定的情况下，行政复议机关将成为被告。复议机关往往怕当被告“惹火烧身”，作出维持决定，最简易了事。至于决定是否正确，让当事人与?-处分机关打官司到法院去吧。又何谈公证性。本文前面的统计资料可以说明这一问题，维持率占到50％以上，撤销、变更、责令履行的占不到5％，我们的执法水平确实达到如此高的程度了吗？二是效率低。行政复议制度的最大优势是效率高，但行政复议制度行政化模式由于人的因素的影响，其效率性大打折扣，甚至比直接-15-
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行政诉讼还要拖延。首先是行政机关内部负责行政复议案件的承办人员，往往为其他岗位抽调来的公务员，绝大多数缺乏行政裁判所必备的法律知识和能力。遇到一些疑难复杂案件不知任何下手。尤其是当前的行政复议案件比较集中于房屋产权、土地使用权、工伤认定等民事和行政往往交织在一起的案件，没有系统的法律知识和相当的行政工作?-验，是很难及时作出正确判断的。其次是有些案件明知是不能维持，确又不得不维持。行政首长交代任务，往往只看结果，不管过程。复议案件承办人员此时只能多次D-调，或者冷处理，最后期限到来是，劝解不了申请人，有些硬着头皮作出维持决定；有些则就是不作出复议决定。据《半月谈》报道，一桩行政复议案件竟然四年“肠梗阻”，辽宁省葫芦岛市龙港区政府强行拆除民营企业厂房后，该企业提起行政复议申请。葫芦岛市政府虽受理申请，但拖延3年作不出决定。当事人向市中级人民法院起诉后，市中级人民法院判决市政府履行法定职责，该市政府却置若罔闻。之后，省政府作出行政复议决定，龙港区政府却拒绝执行。⑥该案虽是特例，但也能说明一些问题。公证性和效率性行政复议制度的基石，人们如果对行政复议制度的公正性和效率性产生了信任危机，往往就不再愿意采用这一手段去维护自己的合法权益，而是要么向人民法院直接提起行政诉讼，要么就去信访。我国虽然正式施行行政复议制度已?-18年，但至今仍然呈大信-16-
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访，中行政诉讼，小行政复议的格局。其根本?-因是立法者未吸取西方主要国家行政复议制度发展过程中的?-验教训，基本上照搬大陆法系国家德国的做法，在选择行政复议制度模式时，把我们的政府官员太理想化了，在完全理想化的环境下考察了行政复议制度行政化模式的各种优点。但一接触中国社会的客观实际，情况比德国更严峻，因为中国人的“人情味”更重，在理想化环境下看上去无关紧要的问题，一旦到了适合它的环境下，立即成为扼杀该制度的杀手。因此，我国行政复议制度的发展陷入了困境，其根本?-因在于该制度采用了“行政化模式”。
综上分析，我国现行行政复议制度陷入困境的主要?-因，是现行行政复议制度发生异化——行政化，偏离了行政复议的本质特征。
三、行政复议制度司法化模式选择
行政复议制度司法化模式的概念与特征
行政复议制度司法化模式概念，迄今为止，国内学界虽提出许多司法化模式，但对这一概念均未具体概括抽象而明确提出，国外也未涉及这一概念，国外根本不需要这一概念。行政复议的概念，在国外也不存在，其内o-就是行政裁判。中国的行政复议制度就是引进国外的行政裁判制度。本文为说明问题的需要，而对行政复议制度行政化模式这一概念加-17-
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以抽象概括，不一定十分准确，以抛砖引玉。笔者认为，行政复议制度司法化模式，是指行政复议依法在相对独立的具有行政主体性质的行政裁判机关主持下，依照司法裁判所必要的程序，公正、简洁、高效、独立地依法裁判双方或多方当事人之间地行政争议的制度模式。该制度模式符合特征：
1.行政复议机关是一个独立地裁判机构。独立于其他行政机关，独立受理、审理行政争议案件，以自己的名义独立作出裁判决定，不受其他行政机关的干挠和影响。
2.行政复议机关是一个中立的裁判机构。在审理行政争议案件中，对双方或多方当事人，不偏不倚，依法公正地处理、裁决案件。
3.行政复议人员是由具备法律专业技能和一定行政工作?-验的人员担任，具有能够承担依法公正裁决此案件的能力和素质。其职务的晋升、任免、调任由上一级行政机关负责。行政复议人员非因违法不得免职，非因个人要求或晋升事由不得调离行政复议岗位。
4.行政复议程序是坚持遵守司法裁判中必要的程序，突出行政程序中的简洁、效率的要求。
5、具有良好、有效的监督机制。
行政复议制度司法化模式类型
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中国行政复议制度在发生机制失灵的情况下，国内学界和实务界纷纷研究探索，寻找问题的症结，提出种种模式。对司法化模式有以下几种类型：
1.行政法院模式⑦
行政法院模式，是废止法院的司法审查权，合并法院行政庭和现行行政复议机构，以中央、省、市、县四级设置法院，独立受理、审理、裁决案件。在审理程序上，有别于法院的司法程序，以简洁、效率为?-则，吸取司法程序中必要的不可缺少的程序。行政法院属于行政主体体系。
这一模式是参照美国行政复议制度的做法，设立行政法官制。其优点是突出了行政复议机构的独立、中立和对行政复议人员资格条件要求，将行政争议解决的行政程序与司法程序合而为一，既可以保证行政裁判的效率性，又可以实现公正性，尤其避免了各行政机关普设行政复议机构，各法院普设行政庭所导致的资源浪费。但，这与世界上现代法治国家所采取的行政复议并非最终程序，司法审查则为最终程序相悖。法国采用了行政法院模式，最初很好地解决了行政复议公证性问题。但随着行政法院的独立地位不断上升，逐步走向纯司法审查。最后，不得不另行重新设置行政复议制度——新的善意救济和层级救济制度。同时，这需要合并行政复议制度与行政诉讼制度。这一改革并非易事。
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2.双轨制模式⑧
双轨制模式是在基本维持行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域率先列入独立的复议机构或独立的裁判所，与现行的行政复议制度并行发展。这一模式是参照了英国行政复议制度的做法，对发生行政争议或发生侵犯相对人利益的领域，设置专门的行政裁判委员会或裁判所独立裁判。但，在现行行政复议制度下，即使设立专业裁判委员会或裁判所，也难以独立裁判。因为基本行政复议制度的体制未变。同时，大多数领域的行政复议体制未变，仍采用“行政化模式”，是不能够将中国行政复议制度带出机制失灵的区域的。
3.行政复议委员会模式⑨
行政复议委员会模式是在其县级以上人民政府设置行政复议委员会，即设置四级行政复议机关：中央人民政府行政复议委员会，省、直辖市、自治区人民政府行政复议委员会、市人民政府行政复议委员会，县人民政府行政复议委员会。相对独立于其他各行政机关，独立受理、审理行政争议案件，并以行政复议委员会名义作出裁决。行政复议人员必须具有法律专业技能、知识和一定的行政工作?-验。这一模式是参照西方主要国家行政复议制度，并根据中国国情提出的一种模式。其优点是对现行行政复议制度作了较大改进，-20-
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体现了行政复议机关的独立性，又在行政体系内，有别于法院的司法裁判，将现行行政复议机构松散在各行政机关进行资源整合，更具统一性、规范性。能够实现公证性。并且符合中国国情，行政复议委员会负责人由党委考察决定，人民代表大会任命。排斥了行政机关首长的决定权。其缺点是名称为行政复议委员会。因为，国人的习惯是政府下面的“委员会”往往是虚设机构，其人员组成基本上是以官衔来确定的，如市长、分管副市长、各政府工作部门的首长，可能设有一个复议专业人员。委员会下设的办公室是具体做事的，专业人员都在办公室内，办公室则又为非独立机构，不能真正独立行使裁判权，公正审理行政复议案件。
4.政府——法制工作机构模式⑩
政府——法制工作机构模式是县级以上政府作为行政复议机关，行政争议案件的裁判承办机构是政府法制工作机构，构成四级政府作为行政复议机关。即中央政府、省政府、市政府、县级政府。由政府法制工作机构独立办案，根据不同情况，区别处理行政复议事务：对在本辖区内有重大影响的行政复议案件作出行政复议决定，报行政复议机关负责人同意，其他的行政复议案件以及对行政复议案件的程序处理，一律由行政复议机构以自己的名义独立作出。
这一模式是对现行行政复议制度的微调，其优点是对现-21-
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行的机构体系不作大的变动，与现行机制容易衔接。但，笔者认为，这种模式的缺陷是明显的，不能够从根本上改变目前的现状。因为其没有从根本上解决行政复议制度行政化模式的问题。可以说，这一模式仍然是行政化模式而非司法化模式。可以断言，依靠这一模式，我国的行政复议很难走出困境。
(三)我国行政复议制度司法化模式选择
我国行政复议制度司法化模式，根据前面所述的4种类型，笔者认为，应当选择第3种类型模式——行政复议委员会模式。但，笔者对该模式作以下几方面变革：一是不采用“行政复议委员会”名称，可直接成为“行政复议局”，即设置四级行政复议机关：国家行政复议局、省行政复议局、市行政复议局、县行政复议局，作为各级政府的一个独立工作部门，独立对外直接受理、审理行政争议案件，并以自己的名义作出裁决。二是为确保独立办案，在建制上，高半级配备干部，局长、副局长均由上一级行政复议局提名，本级党委决定，本级人大任命。非因违法或超过任用期限或到法定退休年龄，不得调离行政复议岗位。三是为减少机构重叠，充分利用现有现有复议资源，行政复议局与政府法制机构可两块牌子一套班子。四是行政复议人员，从局长、副局长到一般办案人员均必须取得律师资格或国家司法资格，并具有-22-
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一定的行政工作?-验。
这一模式既吸取了西方现代法治国家行政复议制度建设发展过程中的?-验教训，又符合中国目前的具体国情，同时对现行行政复议制度的改革的工作量并不大，?-来县级以上政府工作部门承担行政复议职能，是由该部门法制处室在负责，人员1-2人，还承担了大量法制工作的其他方面职能，现在取消行政复议职能，非但没有影响，而且是减轻压力。在改革中几乎没有变动，这是第一。第二，县级政府法制工作机构在改革的工作量上，只是增加一块“行政复议局”牌子，再增加1—2个处室建制，设立立案受理处，审查处室。招聘行政复议人员。第三，对外增加接待受理场所，这也没多大工作量，变动办公场所是?-常做的事情。第四，现行行政复议法的修改量也不大。只要将第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项履行下列职责：”修改为“国家行政复议主管部门负责全国行政复议工作，地方县级以上行政复议主管部门负责辖区内的行政复议工作，履行下列职责：”第三条第项“拟定行政复议决定”修改为“作出行政复议决定。”再对第十二条至第十五条的复议管辖加以修改。应该说，这一模式能够保证行政复议机关的独立性和审理案件的公证性。
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在这一模式前提下，现行行政复议制度还应在以下几方面予以完善：一是进一步拓宽行政复议的受案范围，在行政复议引入D-商调解机制后，逐步把以权利救济为主的信访案件纳入行政复议范围，并逐渐把所有信访案件都纳入行政复议受理范围，从目前中国的行政救济格局的“大信访，中诉讼，小复议”转变到“小信访，大复议，小诉讼”的“橄榄型”格局，再向“大复议，小诉讼”的“保护伞”型的格局进展。这样，把信访案件都引入正式法律救济渠道，拓宽行政复议救济范围，切实尊重和保障公民合法权益，引导公民依法行使权利，履行义务。同时将人治色彩较重的信访转变到法治复议上来，符合现代法治精神。二是在行政复议的程序设置上，设立苦情诉愿程序。以D-商调解为主的非正式程序、正式程序。程序的正当性与简易程序的适用并不矛盾，合理的简易程序恰恰与程序的正当化过程相辅相成，当事人的程序选择权可以缓解简易程序与程序正当性保障之间的价值冲突，亦可弥补简易程序和正式程序各自的不足。三是增加公民对行政行为依据正当性审查请求权。现行行政复议制度仅对有限的抽象行政行为的合法性进行审查，这已不符合我国目前实际。目前我国行政主体出于部门利益或地方利益的驱动，有扩张行政立法趋势。地方性法规、地方政府规章、尤其是规范性文件成了行政执法主要依据，而执法依据欠缺实质正当性会使行政主体披着合法外衣重复地、不断地-24-
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侵害相对人合法权益，因而危害更大。因此，应增加公民对行政执法依据正当性的审查请求权。行政执法依据直接关系到当事人的权利义务，而当事人只有出于维护自身利益的驱动才会在行政复议中提出对行政执法依据正当性的审查要求。“管理良好的国家的法律应该以正义和理智为基础”，“违背正义和理性的法律是反自然法的法律，是对神圣的自然状态的破坏”，行政复议机关通过审查纠正不当的执法依据，能充分发挥理顺行政管理体制的作用，有利于在构建和谐社会中维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制的权威。四是适当收取行政复议费用。为节约复议资源，有效防范对复议权的滥用，对进入正式程序的案件，以权利与义务对等和风险与利益成正比为?-则，既要求申请人在复议“败诉”时承担相应费用，也作出申请人在复议“胜诉”后费用应得到补偿。五是加强对行政复议机关及其复议人员的监督。这是能否公正裁决的最后屏障，应当进一步细化并落到实处。这一部分最易被μ-化或忘却，但都是最重要最根本的部分。
笔者相信，中国行政复议制度采用这一模式，再在前述几方面加以完善，必定会走出“困境”，成为公平正义，权利救济的重要机制。
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